남산 케이블카 독점 깨기 막혔다 진짜 승부는 국회가 좌지우지
남산 케이블카 독점의 역사
1962년 5월, 박정희 정권 초반에 남산 케이블카가 탄생했다. 당시 한국삭도공업이라는 사기업이 단독 사업권을 허가받았으며, 놀랍게도 이 허가에는 사업 기간의 제한이 명시되지 않았다. 남산 정상까지 4분 만에 도달할 수 있다는 개통 기사와 함께 시작된 이 케이블카는 현재 3대째 세습 경영 중이다.
현재 케이블카는 48인승 차량 두 대가 왕복 운행하는 방식으로, 시간당 최대 500~600명을 수송할 수 있다. 케이블카 자산은 삭도공업 소유이지만, 상부·하부 정류장의 토지 이용권은 5년마다 계약을 갱신하며 사용료를 납부하는 구조다. 케이블카 승강장은 남산 중턱에 위치해 있어 접근성이 좋지 않고, 평일에도 1시간, 주말에는 1~2시간씩 대기해야 할 정도로 혼잡하다.
금융감독원 전자공시에 따르면, 삭도공업의 지분 구조는 1961년 사업권을 받은 한 모 씨 일가가 약 50%, 공동경영자인 이 모 씨 일가가 나머지를 보유하고 있다. 코로나 팬데믹 종료 후 외국인 관광객 증가로 영업이 호조를 보여, 2023년 매출 200억 원 이상, 영업이익 약 90억 원을 기록했다. 과거에는 적자도 있었고 시설 투자 부담도 있었으나, 최근 5년간은 매우 양호한 실적을 보이고 있다.
서울시 곤돌라 신설 계획의 배경
서울시는 남산 접근성을 개선하기 위해 명동역 1번 출구 예장공원에서 남산 정상까지 800m 이상의 직선 곤돌라를 신설하려 했다. 10인승 캐빈 25개가 빙글빙글 도는 스키장 리프트 방식으로, 시간당 수송 능력은 기존 케이블카의 2.5~3배에 달한다.
서울시의 논리는 명확하다. 현재 남산 정상에 승용차나 관광버스 주차가 불가능하고, 순환 전기버스(01B)나 중턱의 케이블카를 이용해야만 접근할 수 있는 구조다. 외국인 관광객, 교통약자, 어린 자녀를 동반한 가족 등에게 명동역에서 직접 연결되는 곤돌라는 훨씬 편리한 대안이 될 수 있다. 또한 기존 케이블카의 긴 대기 시간 문제도 해소할 수 있다는 점에서 공익성을 내세웠다.
1심 패소: 도시자연공원 규제의 벽
서울시의 곤돌라 계획은 법적 난관에 부딪혔다. 남산 일대는 도시자연공원으로 지정되어 있으며, 관련 법령은 12m를 초과하는 시설물 설치를 금지하고 있다. 곤돌라 25개를 운영하려면 35m 높이의 철제 기둥 두 개가 필요했기 때문에, 서울시는 해당 부지를 **도시계획시설(글림공원)**으로 용도 변경하는 방식을 택했다.
한국삭도공업은 이에 대해 소송을 제기했다. 그들의 핵심 주장은 도시자연공원의 해제 기준이 엄격하게 정해져 있다는 것이었다. 시행령에 따르면, 도시자연공원은 “녹지가 훼손되어 공원으로서 역할을 상실했을 때”만 해제할 수 있다. 그러나 남산공원은 홍수나 산림 훼손 없이 녹지가 잘 보존되어 있으며, 시민 휴식공간으로서의 기능도 상실하지 않았다.
1심 행정법원은 법 문언 그대로 해석하여 삭도공업의 손을 들어줬다. 재판부는 서울시가 도시자연공원을 자의적으로 변경했으며, 시행령에서 정한 엄격한 해제 기준을 충족하지 못했다고 판단했다. 이 논리대로라면, 도시자연공원은 자연적 훼손이 발생하지 않는 한 영구적으로 변경 불가능한 영역이 되어버린다. 서울시는 즉각 “대구, 대전 등에서 캠핑장 설치를 위해 도시자연공원을 해제한 사례가 수없이 있는데, 왜 이것만 불가능한가”라며 반발하고 항소했다.
국토교통부의 시행령 개정 추진
흥미롭게도, 국토교통부는 이미 지난 7월 말 관련 시행령 개정을 위한 입법예고를 마친 상태다. 개정안의 핵심은 도시자연공원 내에서도 궤도(케이블카·곤돌라) 및 소방·방제시설은 공작물 높이 제한(12m)을 두지 않는다는 것이다.
이 개정안이 차관회의, 법제처, 국무회의를 통과하면 서울시는 삭도공업과의 소송 없이도 곤돌라 공사를 진행할 수 있다. 예정대로라면 내년 상반기 중 통과 가능성이 있다. 그러나 입법예고 이후 반대 의견이 다수 접수되어 현재 국토교통부 내부 검토가 지연되고 있다. 환경단체, 대학생, 삭도공업 측 이해관계자들이 반대 의견을 제출한 것으로 보인다.
64년 독점 사업권의 정당성 논란
근본적인 문제는 기간 제한 없는 사업권의 적법성이다. 1961년 박정희 정권에서 허가된 이 사업권은 아무런 기간 명시 없이 3대째 세습되고 있다. 이에 대해 국회 국토위원회는 궤도운송법 개정안을 발의하여 상임위를 통과시켰다. 핵심 내용은 20년 이하 기간으로 재허가 심사를 받도록 한다는 것이다.
소급입법 논란
이에 대해 “과거에 적법하게 취득한 권리를 소급하여 박탈하는 것 아니냐”는 반론이 제기될 수 있다. 그러나 국토교통부 차관의 설명에 따르면, 이는 진정 소급입법이 아닌 부진정 소급입법이다.
- 진정 소급입법: 이미 종료된 과거 사안을 미래 시점에서 규제하는 것 (위헌)
- 부진정 소급입법: 현재 진행 중인 행위에 대해 앞으로의 규제를 새로 적용하는 것 (합헌 가능)
케이블카 영업은 현재도 지속되고 있는 행위이므로, 이제부터 20년 재허가 기간을 두는 것은 부진정 소급입법으로 가능하다는 논리다. 다만 이는 법적 해석의 문제로, 2심 이후에도 치열한 공방이 예상된다.
국유재산 사용료 논란
대통령실도 이 문제에 개입했다. 강훈식 대통령 비서실장은 “남산 케이블카가 3대째 독점 운영하며 연간 100억 원 가까운 이익을 내면서도 국유재산 사용료가 적정한지 의문”이라며 전수조사를 지시했다.
현행 국유재산 사용료는 **토지 공시지가 × 적정 요율(약 5%)**로 산정된다. 문제는 남산 같은 산림 지역의 공시지가가 매우 낮아, 연간 수백억 원의 매출을 올리는 시설이 있는 땅임에도 사용료가 턱없이 낮다는 점이다. 이는 국립공원 내 사찰이나 시설물이 연간 수억 원을 벌면서도 사용료는 수십만 원에 불과한 구조적 모순과 동일하다.
일각에서는 “영업 이익에 연동하여 사용료를 책정해야 한다”는 주장도 제기되지만, 이는 자의적 판단의 여지가 크고 법적 안정성을 해칠 우려가 있다. 다만 현저히 낮은 사용료는 조정될 필요성이 인정된다.
결론: 진짜 승부는 국회에서
현재 상황을 정리하면 다음과 같다.
- 1심 소송: 삭도공업 승소, 서울시 항소 중
- 시행령 개정: 국토교통부가 도시자연공원 높이 제한 삭제 추진 중이나 반대 의견으로 지연
- 재허가제 도입: 국회 상임위 통과, 본회의 대기 중
삭도공업은 1심에서 승리했으나, 안심할 단계가 아니다. 국토교통부의 시행령 개정이 통과되면 서울시는 곤돌라 건설을 재개할 수 있고, 국회가 재허가제를 본회의에서 통과시키면 64년간 지속된 독점 구조가 근본적으로 흔들릴 수 있다.
이 사안은 단순한 케이블카 분쟁을 넘어, 과거 권위주의 시대의 특혜성 사업권을 현대 법치국가에서 어떻게 다룰 것인가, 공익과 기득권의 충돌을 어떤 원칙으로 조정할 것인가, 경직된 법령을 시대 변화에 맞춰 어떻게 개정할 것인가라는 본질적 질문을 던진다.
진짜 승부는 법원이 아닌 국회에서 결정될 것이다.