인구 반토막인데 삶은 왜 지옥일까?
저출산 정책, 정말 실패했는가
합계출산율이라는 잘못된 잣대
많은 이들은 한국의 저출산 대책이 완전히 실패했다고 말한다. 2005년부터 시작된 제1차 저출산 기본계획 이후 막대한 예산을 투입했음에도 합계출산율은 오히려 하락했기 때문이다. 그러나 서울대 경제학과 이철희 교수는 이러한 평가가 근본적으로 잘못된 지표에 기반하고 있다고 지적한다.
정책 효과를 평가하려면 다른 모든 조건이 동일할 때 정책이 어떤 변화를 가져왔는지를 따져봐야 한다. 마치 시험 성적이 떨어졌다고 해서 과외가 무용했다고 단정할 수 없는 것과 같다. 시험 문제가 훨씬 어려워졌을 수 있고, 과외가 없었다면 성적이 더 떨어졌을 수도 있기 때문이다.
이철희 교수의 분석에 따르면, 2005년부터 2015년까지의 정책은 주로 결혼한 부부의 출산을 지원하는 보육·양육 정책에 예산의 80%를 투입했다. 이 정책들은 유배우출산율(기혼여성 1000명당 출생아 수)을 높이는 데는 일정한 효과가 있었다. 만약 이러한 정책이 전혀 없었다면 유배우출산율마저 하락했을 것이고, 그 경우 합계출산율은 2016년에 이미 0.7 수준까지 떨어졌을 것으로 추정된다.
정책 효과의 실증적 검증
정책 효과를 정확히 측정하기 위해서는 비교집단이 필요하다. 중앙정부의 전국적 정책은 모두에게 동일하게 적용되기 때문에 인과관계를 파악하기 어렵지만, 지자체별로 차등 지급되는 출산장려금은 이러한 분석을 가능하게 한다.
이철희 교수는 지자체의 출산지원금 정책을 계량경제학적 기법으로 분석했다. 지역의 고정된 특성과 시계에 따라 변하는 특성을 모두 통제한 후, 현금을 더 많이 지급한 지자체가 그렇지 않은 지자체에 비해 출산율이 실제로 더 높은지를 검증한 것이다.
분석 결과, 출산지원금 100만 원 증가 시 합계출산율은 0.9%, 유배우출산율은 1.14% 상승하는 효과가 나타났다. 효과의 크기는 작지만 통계적으로 유의했다. 더욱 주목할 만한 사례는 강원도의 육아기본수당이다. 2019년 강원도는 월 30만 원씩 48개월(총 1,440만 원)을 지급하는 파격적인 정책을 도입했다. 그 결과 유사한 다른 광역도들이 지속적으로 출산율 하락을 겪는 동안, 강원도는 2018년을 기점으로 방향을 바꿔 유배우출산율이 약 15%, 합계출산율이 약 18% 상승하는 효과를 보였다.
육아휴직 급여 인상 역시 효과가 있었다. 2000년부터 시작된 육아휴직 급여는 초기 월 20만 원에서 점차 인상되어 현재는 대체율 80~100%, 상한 250만 원까지 올라갔다. 급여를 10만 원 올릴 때마다 출산율이 소폭 상승하는 효과가 확인되었다.
보육지원정책은 조건부로 효과가 나타났다. 무상보육과 같은 비용 지원만으로는 불충분했고, 실제로 믿고 맡길 수 있는 보육시설의 공급률이 높은 지역에서만 유의미한 효과가 발견되었다. 인프라 없는 현금지원은 공허할 수밖에 없다는 교훈이다.
정책 효과가 나타나는 집단의 특성
더욱 중요한 발견은 정책 효과가 특정 집단에서만 나타난다는 점이다. 소득분위별 분석 결과, 현금 지원의 효과는 오로지 소득 4분위(상위 40~60%)에서만 통계적으로 유의하게 나타났다. 1~3분위와 5분위에서는 효과가 거의 없었다.
이는 정책이 ‘경계에 서 있는’ 사람들에게만 작동한다는 경제학의 기본 원리를 반영한다. 소득 1~3분위는 현금 지원 정도로는 출산 결정을 바꿀 수 없을 만큼 경제적 여건이 열악하고, 5분위는 지원 없이도 출산할 여력이 있다. 4분위는 ‘할까 말까’ 망설이는 경계에 있기 때문에 100~200만 원의 지원이 결정을 바꿀 수 있다.
육아휴직 지원도 마찬가지다. 임금 수준별로 육아휴직 급여 10만 원 증가의 효과를 분석하면, 월급 250만 원 수준에서 효과가 정점을 찍는다. 보육지원 역시 소득 4분위에서 가장 큰 효과를 보인다.
이는 양날의 검이다. 단기적으로는 가성비 높은 정책이다. 상대적으로 적은 지원으로 경계에 있는 중상위층의 출산을 유도할 수 있기 때문이다. 그러나 중장기적으로는 한계가 명확하다. 건드릴 수 있는 ‘경계’가 너무 좁고, 그 경계에 서 있는 사람도 소수에 불과하기 때문이다. 저소득층은 정책에서 실질적으로 배제되어 있으며, 이들의 출산율을 올리려면 훨씬 더 강력하고 포괄적인 지원이 필요하다.
정책의 근본적 한계: 범위와 규모
결혼한 사람만을 위한 정책
한국 저출산 정책의 가장 큰 맹점은 결혼한 부부만을 대상으로 한다는 점이다. 그런데 이철희 교수의 분석에 따르면, 1992년부터 2023년까지 출산아수 감소의 75%는 결혼 감소 때문이다. 나머지 25%만이 결혼한 부부가 아이를 덜 낳아서 발생했다.
구체적인 수치를 보면 그 충격은 더욱 명확하다. 1991년 25~39세 여성 중 결혼한 비율은 85%였다. 2023년 현재 이 비율은 40%도 되지 않는다. 결혼 자체를 하지 않거나, 늦게 하기 때문에 가임기 여성 중 결혼한 비율이 절반 이하로 떨어진 것이다.
더욱이 결혼을 늦게 할수록 출산 가능성은 급격히 낮아진다. 40세 이후 결혼은 출산율 회복에 거의 기여하지 못한다. 그런데 현재 정책은 ‘결혼만 하면’ 출산율이 올라갈 것이라는 전제 위에 설계되어 있다. 1991년에는 이 전제가 맞았다. 당시 기혼 여성의 2/3가 2명 이상의 자녀를 두었고, 1/3은 1명을 두었으며, 자녀가 없는 기혼 여성은 거의 없었다.
그러나 2023년 현재, 25~39세 기혼 여성의 30%, 즉 1/3이 자녀가 없다. 결혼과 출산의 ‘디커플링(decoupling)‘이 진행된 것이다. 과거에는 결혼하신 분들의 출산율이 2배 오르면 전체 출산율도 2배 올랐지만, 이제는 결혼한 사람이 40%에 불과하므로 유배우출산율이 2배 올라도 전체 출산율은 0.8배(40% × 2)밖에 오르지 않는다.
따라서 결혼한 사람들의 출산을 지원하는 정책만으로는 출산율 회복이 구조적으로 불가능하다. 결혼율을 높이고, 결혼 연령을 낮추는 정책이 동시에 필요하다.
중상위층 중심의 정책 설계
현재 정책은 범위뿐 아니라 수혜 계층 면에서도 편향되어 있다. 현금 지원은 모두에게 동일하게 지급되지만, 다른 선진국들은 소득분위별로 차등 지급하여 저소득층에 더 많은 지원을 제공한다. 한국은 그렇지 않다.
주거 지원 정책을 보면 이 편향은 더욱 명확해진다. 임대주택 공급 확대보다는 신혼부부 대출 금리 인하가 주를 이룬다. 누가 이 혜택을 받는가? 안정적인 직장에 다니고, 장기적 미래를 전망할 수 있으며, 대출을 받아 집을 살 만큼의 목돈과 신용이 있는 중상위층이다. 대다수 청년들은 이 조건을 충족하지 못한다.
육아휴직도 마찬가지다. 재원은 고용보험에서 나온다. 대기업과 공공부문 정규직의 육아휴직 사용률은 80%에 달하지만, 30인 미만 중소기업은 30%에 불과하다. 자영업자와 특수고용 노동자는 애초에 고용보험에 가입되어 있지 않아 제도적으로 배제되어 있다. 중소기업 노동자는 법적으로는 사용할 수 있지만, 대체인력을 구할 수 없고 동료들에게 눈총을 받기 때문에 실질적으로 사용하기 어렵다.
보육시설 역시 지역별 격차가 크다. 믿고 맡길 수 있는 보육시설이 충분한 동네는 대체로 중산층 이상이 거주하는 지역이다. 저소득층 밀집 지역은 보육시설 공급률이 낮거나 질이 떨어지는 경우가 많다.
결과적으로 현재 정책은 중상위층이 ‘할까 말까’ 망설일 때 등을 살짝 밀어주는 역할은 하지만, 저소득층과 불안정 노동자들에게는 실질적 도움이 되지 못한다. 정책의 범위를 넓혀 소득 하위층을 실질적으로 포함시키지 않는 한, 출산율의 근본적 반등은 기대하기 어렵다.
예산 규모의 착시
많은 사람들이 저출산 대책에 천문학적 예산을 쏟아붓고 있다고 생각한다. 최근 저출산 예산은 연간 약 15조 원 규모다. 하지만 이 수치에는 착시가 있다.
첫째, 저출산과 무관한 예산이 포함되어 있다. 게임 예방, 관광산업 진흥 등 직접적 관련성이 희박한 예산도 저출산 예산으로 분류된다. 각 부처 입장에서는 예산을 ‘저출산 대책’으로 포장하면 승인받기가 훨씬 쉽기 때문이다.
둘째, 저출산 문제가 없어도 지출했어야 할 예산이 포함되어 있다. 육아휴직 지원, 보육 지원은 저출산과 무관하게 여성 고용 증진, 일-가정 양립을 위해 선진국이라면 기본적으로 지출하는 항목이다.
국제 비교가 가능한 ‘OECD 공공가족지출’ 지표로 보면, 한국은 38개 회원국 중 33위다. 하위권이다. 현금 지원 비중은 거의 꼴찌 수준으로, OECD 평균의 1/3을 조금 넘는다. 절대적으로 ‘많이’ 쓰고 있다고 보기 어렵다.
물론 얼마나 더 써야 하는지는 신중한 분석이 필요하다. 그러나 이철희 교수는 현재 예산 규모가 ‘효율적 자원 배분’ 수준에 미치지 못한다고 판단한다. 출산율이 한국보다 훨씬 높은 나라들도 이 분야에 더 많이 지출하고 있다는 점이 그 근거다.
출산을 막는 구조적 요인
결혼을 결정하는 요인: 일자리와 주거
결혼한 사람의 출산을 돕는 것만으로는 부족하다면, 결혼 자체를 촉진해야 한다. 그렇다면 무엇이 결혼을 결정하는가?
이철희 교수의 분석에 따르면, 결혼에 가장 큰 영향을 미치는 변수는 고용과 일자리의 질, 그리고 주거 비용이다. 보육·양육 지원도 도움이 되지만, 이 두 요인의 영향력이 압도적이다.
일자리의 질 악화
외환위기 이후 청년 일자리의 질이 급격히 악화되었다. 현재 20대 청년 취업자 중 비정규직 비율은 42%를 넘는다. 비정규직과 정규직의 임금 격차도 벌어지고 있다. 문제는 일자리가 ‘없는’ 것이 아니라, ‘안정적인’ 일자리가 없다는 것이다.
결혼과 출산은 장기적 결정이다. 10년, 20년 후에도 안정적으로 소득이 있을 것이라는 전망이 있어야 가정을 꾸릴 수 있다. 그런데 비정규직 일자리는 그런 전망을 제공하지 못한다.
더욱 아이러니한 것은 대기업의 신규 채용 공백이다. 대기업들은 신입사원 대신 경력사원을 선호한다. 그런데 경력은 어디서 쌓는가? 청년들은 중소기업이나 비정규직에서 시작할 수밖에 없지만, 한국 노동시장의 이동성은 제한적이다. 청년들은 ‘좋은’ 일자리에 들어가기 위해 재수·삼수하며 시간을 낭비하고, 취업 후에도 스펙을 쌓느라 결혼 시기를 늦춘다. 남성 평균 초혼 연령 40세, 여성 38세라는 현실에서 출산은 구조적으로 어려워진다.
주거비용의 폭등
이철희 교수의 분석에 따르면, 주택 매매가격과 전세가격이 상승하면 출산율이 즉각 하락한다. 2015년 이후 출산아수 감소의 약 15%는 주거비용 상승으로 설명되며, 더 긴 기간을 보면 30%까지 올라간다.
과거에는 신혼부부가 허름한 단칸방에서 시작하는 것이 일반적이었다. 1960년대 유행가 ‘사노라면’의 가사처럼 “비가 새는 판잣집에 새우잠을 자도 좋다”는 낭만이 가능했다. 그러나 지금은 아무도 그런 시작을 기대하지 않는다. 눈높이가 올라간 것이다.
그런데 이 ‘눈높이’를 단순히 청년 세대의 문제로 치부할 수 없다. 주거에 대한 기대는 절대적이 아니라 상대적으로 형성된다. 같은 나이, 같은 학력의 또래들이 어떻게 사는지가 기준이 된다. 그리고 그 기준에 도달하는 것이 과거보다 훨씬 어려워졌다.
세대 간 격차와 상대소득 가설
왜 청년 세대는 이전 세대보다 절대적으로는 더 잘 살면서도 더 불행하다고 느끼는가? 이스털린(Easterlin)의 상대소득 가설이 이를 설명한다.
사람의 행복과 출산 결정은 절대소득이 아니라 상대소득으로 결정된다. 상대소득은 두 가지 비교로 구성된다.
- 기대치: 내가 어느 정도 살아야 한다고 생각하는 수준. 이는 어린 시절 부모의 삶을 보며 형성된다.
- 전망: 실제로 내가 그 기대치를 얼마나 달성할 수 있을지에 대한 전망.
한국처럼 빠르게 변화한 나라에서는 성장률이 결정적이다. 지금 청년 세대의 부모 세대, 즉 1980년대에 대학을 다니고 취업했던 세대는 연평균 경제성장률 7.5%의 시대를 살았다. 대학 성적이 C, D로 도배되어도 취업에 지장이 없었다. 하면 됐던 시대였다.
그러나 지금 청년 세대는 2010년대 연평균 성장률 2.3%의 시대를 산다. 엄청난 스펙을 쌓아도 취업이 어렵다. 기대치는 부모 세대를 보며 높게 형성되었는데, 그것을 달성할 가능성은 훨씬 낮아진 것이다. 이 간극이 불행과 출산 기피를 낳는다.
더욱 아이러니한 것은 부모 세대의 역할이다. 부모들은 자녀 세대 전체의 미래를 열어주기 위해 협력하는 대신, ‘적어도 내 아이만은’ 살아남게 하려고 사교육에 투자하고 자신은 정년까지 버틴다. 이는 개별적으로는 합리적이지만, 집합적으로는 청년 일자리를 더욱 좁히고 경쟁을 심화시킨다. 부모 세대의 선의가 역설적으로 청년 세대의 ‘헬조선’을 강화하는 구조다.
문화적 충돌과 피어 효과
한국은 60년 만에 농경사회에서 초현대 사회로 변화했다. 이런 극적인 변화를 겪은 나라에서는 세대 간 문화적 격차가 엄청나다. 1960~70년대 문화를 가진 세대와 21세기 문화를 가진 세대가 같은 직장, 같은 가정에서 공존한다.
드라마 ‘나의 해방일지’에서 주인공이 결혼을 포기한 장면은 상징적이다. 상견례에서 상대방 부모가 “딸이니까 집안일 해야지”, “남편 뒷바라지가 우선”이라는 구시대적 마인드를 드러내자, 주인공은 결혼을 엎어버린다. 21세기를 사는 젊은 여성에게 이런 기대는 견딜 수 없는 것이다.
다른 나라도 세대 차이가 있지만, 변화가 점진적이었기에 부모-자녀 간 격차가 크지 않다. 한국은 변화가 너무 빨라서 문화적 충돌이 일상화되어 있다. 이는 결혼과 출산을 구조적으로 어렵게 만든다.
또 다른 흥미로운 요인은 **피어 효과(Peer Effect)**다. 이철희 교수의 분석에 따르면, 자기 동네에서 자신과 학력·연령이 비슷한 사람들 중 미혼 비율이 높으면, 자신도 결혼하지 않을 가능성이 유의하게 높아진다. 사람들은 경제학적 계산으로 결혼을 결정하는 것이 아니라, “주변 사람들이 몇 살에 결혼하는지”를 보고 결정한다.
흥미롭게도 이 피어 효과는 2000년대에는 나타나지 않았고, 2010년부터 나타나기 시작해 최근 들어 강화되었다. 왜일까? 2010년은 인스타그램이 출시된 해다. SNS는 주변 사람들의 삶을 끊임없이 들여다보게 만들고, 자신과 비교하게 만든다. 과거에는 친구 집에 놀러 가서 실제 삶을 보았다면, 지금은 포토샵된 SNS만 본다. 10명의 인스타를 보면 ‘나만 제일 못 사는 것’ 같은 착시가 생긴다. 이는 결혼과 출산에 대한 기대를 왜곡하고, 피어 효과를 증폭시킨다.
교육 경쟁과 ‘아이 선호’의 붕괴
과거 아이를 낳는 이유는 노후 보장이었다. 지금은 그렇지 않다. 이철희 교수 본인도 자녀가 자신의 노후를 보장해줄 것으로 기대하지 않는다. 그렇다면 왜 아이를 낳는가? 아이로부터 느끼는 행복감, 아이가 잘 자라는 것을 보는 보람 때문이다.
그런데 이는 아이가 행복하게 잘 자랄 때만 가능하다. 지금 한국에서 아이는 행복한가? 영유아 때부터 유치원 입학 경쟁이 시작되고, 초등학교부터 입시 경쟁이 벌어진다. 아이가 불행한 모습을 보면서 무슨 보람을 느낄 수 있겠는가?
더욱이 대학을 졸업해도 취업 전쟁이 기다린다. 내 아이가 ‘이등신’이 되어 ‘삼등신’으로 밀려나 불행한 삶을 살게 될지 알 수 없다. 불확실성 속에서 아이에 대한 ‘효능감’이 떨어진다.
흥미롭게도, 최근 학부모의 교육비 지출과 소득이 크게 상승했다. 왜일까? 선택적 출산 때문이다. 아이를 낳는 사람들이 주로 고소득층으로 좁혀지면서, 이들의 눈높이가 전체 평균을 끌어올린 것이다. 이들은 본인이 누렸던 성공을 자녀에게도 물려주고 싶어 하며, 그럴 능력과 의지가 있다. 이는 사교육 경쟁을 더욱 가열시킨다.
서울대에 입학한 학생에게 기분이 어땠냐고 물었더니 “기쁘지 않고, 숙제를 겨우 해낸 느낌”이었다고 한다. 부모가 서울대 출신이니, 자신도 그 정도는 해야 ‘처지지 않는다’고 느낀 것이다. 이것이 현재 한국 교육의 자화상이다.
문제는 이것이 제로섬 게임이라는 점이다. 지위재(Positional Goods)를 둘러싼 경쟁이기 때문에, 학령기 아동 수가 줄어도 경쟁은 완화되지 않는다. 극소수만이 승자가 되고, 나머지는 패배자가 된다. 부모들이 스스로 눈높이를 조절하지 못하는 한, 이 악순환은 계속된다.
‘인구에서 인간으로’: 관점의 전환
인구 수가 아니라 구조와 속도
인구가 줄어드는 것 자체가 문제인가? 이철희 교수는 아니라고 본다. 인구 정책의 목표를 ‘출산율 증가’에 두는 것은 잘못되었다. 아이를 낳는 것 자체가 절대선은 아니다.
한국의 진짜 문제는 인구 감소의 속도와 구조다. 너무 빠른 고령화와 생산가능인구 감소는 경제적 불균형을 초래하고, 연금·의료 등 사회보장 체계에 막대한 압력을 가한다. 그러나 이것도 다른 방식으로 완화할 수 있다.
핵심은 사람을 귀하게 잘 키워내고, 생산적이고 건강한 사람을 길러내며, 적재적소에 배치해 역량을 최대한 발휘하게 만드는 것이다. 그렇게 되면 사람이 줄어들어도 경제적 충격을 훨씬 완화할 수 있다.
그리고 여기에 핵심적 통찰이 있다: 그런 사회가 되면 아이 낳기도 좋은 사회가 된다. 사람을 소중히 대하고, 누구나 품위 있는 삶을 살 수 있으며, 아이가 행복하게 자랄 수 있는 사회라면, 자연스럽게 출산율도 회복될 가능성이 높다.
인구가 아니라 인간
현재 정책은 ‘인구 수를 어떻게든 채워 넣자’는 발상에 갇혀 있다. 마치 과거 전쟁에서 “백만 대군이 쳐들어온다”고 할 때, 그 군사들이 노인인지 아이인지, 영양 상태가 좋은지는 관심 없던 것과 같다. 양적 지표에만 집착하는 것이다.
그러나 인구의 ‘양’이 아니라 ‘질’에 집중하면, 역설적으로 양도 따라온다. 사람이 존중받고, 누구나 품위 있는 삶을 살 수 있으며, 격차가 있어도 하위에 속한다 해서 인간다운 삶이 불가능하지 않은 사회. 완전히 평등하지 않아도, 강남에 집을 못 사도, 대기업 부장이 못 되어도, 그럭저럭 살 만하고 내일이 두렵지 않은 사회. 그런 사회라면 사람들은 안심하고 가정을 꾸리고 아이를 낳을 것이다.
이철희 교수가 책 제목을 ‘인구에서 인간으로’로 정한 이유가 여기에 있다. 인구 숫자 채우기에 집착하는 사회는 아이러니하게도 인간이 존중받지 못하는 사회가 되고, 그것이 다시 출산율을 떨어뜨린다. 악순환이다.
반대로, 인간 한 명 한 명을 귀하게 여기고 잘 키워내는 사회는 인구 문제도 자연스럽게 완화된다. 선순환이다. 정책의 비전을 ‘인구 수 회복’에서 ‘인간다운 삶의 보장’으로 전환할 때가 되었다.