가상자산 거래소 대주주 지분 강제 매각, 정당한가
📺 원본 영상: 친일파만큼 잘못했다? 가상자산 거래소 지분 팔라는 정부 (법무법인 태평양 김효봉 변호사) 🎙️ 채널: 언더스탠딩 : 세상의 모든 지식 📅 정리 일자: 2026-02-27 ⚠️ Note: 본 리포트는 영상의 음성을 텍스트로 변환(STT)하여 정리한 것입니다. 화면에 표시된 자료(차트, 슬라이드 등)는 포함되지 않을 수 있습니다.
개요
정부가 추진 중인 디지털 자산 기본법에는 가상자산 거래소의 대주주 지분을 약 15% 이하로 제한하는 소유규제 조항이 포함되어 있다. 이미 10년 넘게 운영되어 온 업비트, 빗썸 등 민간 거래소의 창업주와 초기 투자자들이 사후에 만들어진 법에 의해 지분을 강제로 매각해야 하는 상황이 될 수 있다는 점에서, 이 정책은 소급입법에 의한 재산권 침해라는 헌법적 쟁점을 비롯해 금융법적·산업정책적으로 다양한 논란을 낳고 있다. 법무법인 태평양의 김효봉 변호사는 2025년 12월 여의도에서 열린 관련 토론회에 발제자로 참석한 직후, 이 대담에 출연해 정부 논리의 배경과 문제점을 법리적으로 짚어주었다.
토론회 배경과 핵심 쟁점
2025년 12월 23일, 금융위원회 측이 민주당 의원실과의 면담에서 디지털 자산 기본법 관련 쟁점 보고서를 공개하면서 이 이슈가 본격적으로 수면 위로 올라왔다. 해당 보고서에서 정부는 가상자산 거래소를 “유통의 핵심 인프라기관”으로 규정하면서, 소수 창업주나 초기투자자에게 지배권과 운용수익이 과도하게 집중되어 있다는 문제를 제기했다. 현재 국내 주요 거래소들의 지분 구조는 창업주나 초기 투자자가 25%에서 많게는 90%까지 보유한 경우도 있는데, 정부는 이를 한 주주가 15%를 초과하지 않는 분산 구조로 개편하겠다는 방향을 시사했다.
김효봉 변호사에 따르면 이 규제의 실질적 의미는 “지분 분산 권고”가 아니라 기존 대주주에게 지분을 매각하도록 강제하는 것이다. 문제는 이미 존재하는 지분 구조에 소급하여 새로운 규제를 적용하는 방식 자체에 있다. 이미 형성된 재산권 관계를 사후 입법으로 박탈하는 것이어서, 아직 확정적으로 위헌이라고 단정할 수는 없지만 헌법적 쟁점이 충분히 심도 있게 논의되지 않은 상태라는 것이 변호사의 판단이다.
헌법적 쟁점 — 소급입법과 재산권 침해
우리 헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지 아니한다”고 명시하고 있다. 그러나 이 조항이 어떠한 예외도 없이 소급입법을 금지하는 것은 아니다. 헌법재판소의 입장에 따르면, 이미 완성된 사실관계나 법률 관계를 규율 대상으로 하는 경우에는 원칙적으로 재산권 박탈이 불가능하지만, 공익적 필요가 “심히 중대”하고 개인의 신뢰 이익이 매우 작은 경우에는 예외적으로 허용된다.
김효봉 변호사는 이 예외가 인정된 사례로 두 가지를 제시했다. 하나는 친일행위자들의 재산 환수이고, 다른 하나는 군사정권 시절 쿠데타를 일으킨 전직 대통령들에 대한 처벌이다. 영상 제목의 “친일파만큼 잘못했다”는 표현이 이 맥락에서 나온 것이다. 즉, 가상자산 거래소 대주주에게 소급입법을 적용하여 지분 매각을 강제하려면, 그것이 친일 행위자의 재산 환수나 쿠데타 처벌에 버금가는 “심히 중대한 공익상의 사유”에 해당해야 한다는 의미다. 변호사의 시각에서 보면, 현재 정부가 제시하는 논거가 그 수준에 이른다고 보기 어렵다는 것이다.
정부의 논리와 그 한계 — “인프라기관론”의 검증
정부가 소유규제의 근거로 삼는 논리는 가상자산 거래소가 1,100만 명 이상의 이용자를 가진 “유통 인프라기관”이라는 것이다. 한국거래소(KRX)나 대체거래소(ATS, Alternative Trading System)처럼 분산된 소유 구조가 필요하다는 주장이다. 처음부터 ATS를 설립하는 것처럼 새로운 인프라를 설계하는 단계라면 이 논의를 충분히 할 수 있다. 그러나 이미 10년 이상 민간 기업으로 성장해 온 거래소들에 사후적으로 동일한 원칙을 적용하는 것은 법적 성격이 본질적으로 다르다.
더 근본적인 문제는 가상자산 거래소가 은행이나 KRX와 기능상 유사하다는 전제가 타당한지 여부다. 은행은 예금을 받아 대출을 일으키는 신용창조 기능을 갖는다. 한 은행이 파산하면 이 신용창조의 고리가 경제 전반으로 파급되기 때문에, 공적 자금 투입과 중앙은행의 유동성 백스톱이 필요하고, 바로 이것이 은행 소유규제의 정당성 근거가 된다. 반면 가상자산 거래소는 이용자 자산(예치금)을 보관만 하고 운용하지 않으며, 현행 규제에서도 이를 별도 계좌에 분리 보관하도록 의무화하고 있다. 거래소가 파산하더라도 이용자 자산은 그대로 보관되어 반환이 가능하고, 신용창출이 없으므로 시스템 리스크로 전이될 가능성도 낮다. 이런 기능적 차이를 고려할 때, 은행에 적용되는 소유규제 논리를 가상자산 거래소에 그대로 가져오는 것은 논리적 도약이 있다는 것이 김효봉 변호사의 지적이다.
진짜 문제 — 기능의 수직적 통합
그렇다고 현재의 가상자산 거래소 구조에 아무런 문제가 없다는 뜻은 아니다. 오히려 변호사는 전통 금융업계에서는 여러 기관으로 분산된 기능들이 가상자산 거래소 한 곳에 수직적으로 통합되어 있다는 점을 훨씬 심각한 구조적 문제로 지적한다. 거래소는 상장 심사(금융감독원 역할에 준하는 기능), 매매 중개(증권사 기능), 고객 자산 보관(예탁결제원 기능), 시장 운영(KRX 기능), 공시와 불공정거래 감시까지 한 회사에서 처리한다. 이 구조에서 대주주가 상장 기준을 자의적으로 운용할 경우 이해충돌이 발생할 수 있으며, 실제로 과거 모 거래소에서 상장 수수료 관련 문제가 불거진 사례도 있었다.
그러나 김효봉 변호사는 여기서도 “문제가 있는 것”과 “그 문제에 적합한 솔루션”을 명확히 구분해야 한다고 강조한다. 상장 심사의 불투명성 문제는 상장 규제를 엄격하게 만들어 해결해야 하는 것이지, 대주주 지분을 15% 이하로 제한한다고 해서 직접 해결되는 문제가 아니기 때문이다. 15%만 보유한 대주주도 내부 영향력을 행사할 수 있고, 반대로 지분이 높더라도 독립적인 이사회와 내부통제 시스템이 잘 갖춰져 있으면 문제를 막을 수 있다. 전통 금융기관에서도 대주주의 사금고화를 막는 장치는 지배구조법, 사외이사 제도, 내부통제 체계이지 단순한 지분 제한이 아니다. 그리고 바로 이 내용들이 현재 입법 중인 디지털 자산 기본법에 담길 예정이다.
운용수익 집중 문제는 해법이 다르다
정부가 소유규제의 또 다른 근거로 든 것은 거래 수수료 수익이 소수 대주주에게 집중된다는 문제다. 그러나 이 논거도 면밀히 들여다보면 다소 어긋난다. 법인으로서의 거래소가 벌어들이는 운용수익은 법인 것이고, 대주주가 이를 가져가려면 배당이나 지분 매각이라는 절차를 거쳐야 한다. 수익이 “거래소 법인”에 집중되는 것과 “대주주 개인”에게 집중되는 것은 구분되어야 한다.
더 나아가 운용수익의 분산을 원한다면, 소유구조 개편보다 시장 경쟁을 활성화하는 방향이 훨씬 효과적이다. 현재 국내 가상자산 거래소 시장이 사실상 몇 개 업체에 집중된 것은 진입규제가 높기 때문이기도 하다. 진입 장벽을 합리화하여 경쟁 거래소가 더 늘어나면, 수수료는 자연스럽게 낮아지고 수익도 분산된다. 문제의 원인을 정확히 진단하면 해법도 달라지는 것이다.
디지털 자산 기본법 — 2단계 입법의 경과
현재 논의되고 있는 디지털 자산 기본법은 어느 날 갑자기 튀어나온 것이 아니다. 김효봉 변호사에 따르면 이는 “2단계 입법” 전략의 일환이다. 2022년 테라·루나 붕괴와 FTX 파산이라는 전 세계적 사태를 경험하면서, 금융 당국은 우선 두 가지 시급한 문제에 집중했다. 이용자 자산의 분리 보관과 불공정거래 행위 규제였다. 이 내용만 담은 20개 조항의 짧은 법안이 가상자산 이용자보호법으로 신속하게 통과되었다. 이것이 1단계다.
그리고 이제 본격적인 업권법(業圈法)을 만드는 것이 2단계다. 은행법, 자본시장법, 여신전문금융업법처럼 해당 업종 전반을 규율하는 법이 가상자산 시장에는 그동안 없었다. 건전성 규제(최소 자기자본, 적기시정조치), 지배구조 규제, 영업행위 규제, 전산 안전성 규제, 시장 질서 규제, 퇴출 규제 등이 세트로 들어가야 하는데 이것들이 지금까지 전무했다. 그 배경에는 금융당국이 오랫동안 가상자산을 “비금융”으로 분류하면서 금융 공통 법규의 적용을 배제했던 “금·가 분리원칙(금융과 가상자산의 분리 원칙)“이 있다. 가상자산 시장의 변동성이 금융시장으로 전이되는 것을 막으려는 의도였지만, 그 결과로 금융소비자보호법, 금융회사지배구조법, 전자금융거래법 등이 적용되지 않는 규제 공백이 생겼고, 그 공백을 이제야 채우는 것이 디지털 자산 기본법이다.
글로벌 정합성 — 규제는 홀로 설 수 없다
가상자산 규제가 전통 금융 규제와 근본적으로 다른 점이 하나 있다. KRX에 상장된 삼성전자 주식은 나스닥에서 살 수 없지만, 비트코인이나 이더리움(ETH)은 업비트에서도, 코인베이스에서도, 바이낸스에서도 살 수 있다. 동일한 상품이 국경 없이 대체 가능한 수십 개의 시장에서 거래된다. 이 구조적 특성이 가상자산 규제에서 글로벌 정합성(Global Regulatory Consistency)을 특히 중요하게 만든다.
국내 규제 수준이 글로벌 기준에 비해 지나치게 높으면 공급과 수요가 모두 해외로 빠져나간다. 스테이블코인을 통한 해외 거래소 접근은 현재도 기술적으로 가능하며, 많은 사람들이 이미 그렇게 거래하고 있다고 변호사는 지적한다. 반대로 규제 수준이 지나치게 낮으면 질이 낮은 프로젝트와 자본이 국내 시장으로 몰려드는 문제가 생긴다. 우리 정부가 그동안 미국, 유럽연합(EU), 일본, 싱가포르 등 주요국의 규제와 정합성을 유지하는 방향을 취해온 것도 이 때문이다.
인터뷰 직전 미국 SEC가 스테이블코인에 대한 헤어컷(haircut)을 100%에서 2%로 낮추는 획기적인 발표를 한 것도 이 맥락에서 주목할 만하다. 헤어컷이 100%라는 것은 금융기관이 스테이블코인을 보유할 때 그 전액을 위험자산으로 계상해야 한다는 의미로, 건전성 지표 부담 때문에 금융기관들이 사실상 스테이블코인을 보유할 수 없었다. 이를 2%로 낮추면 미국 금융기관들이 대거 스테이블코인 시장에 진입할 수 있는 길이 열린다. 이처럼 트럼프 행정부 이후 미국이 규제 완화 기조로 빠르게 전환하는 상황에서, 한국이 지분 제한이라는 강한 소유규제를 신설한다면 글로벌 흐름과 역행하게 된다는 우려가 제기된다.
선례의 무게 — 스타트업 생태계에 미치는 영향
이 대담에서 가장 묵직한 화두는 역설적으로 가장 마지막에 등장했다. 김효봉 변호사는 이 법의 직접 당사자인 현재의 대주주 문제를 넘어, 앞으로 창업할 사람들에게 이 선례가 어떤 신호를 줄 것인지를 깊이 우려했다.
대학을 갓 졸업한 청년이 300만 원을 들고 시작해 10년간 키운 회사가 있다. 그 회사가 이제 어느 정도 인프라적 성격을 갖게 되었다는 이유만으로, 사후에 만들어진 법에 의해 지분을 강제로 팔아야 한다면, 다음 세대의 창업자와 벤처캐피털(VC) 투자자들은 무엇을 배울 것인가. “이 나라에서 성공적으로 인프라적 산업을 일구면, 정부가 나중에 법을 바꿔서 재산을 가져갈 수 있다”는 인식이 형성된다면, 다음 사이클의 혁신적인 스타트업은 한국에서 시작하지 않을 수 있다. 조각투자 거래소 루센트블록의 사례처럼, 샌드박스에서 허가를 내준 사업이 이후 틀어지는 방향도 이런 불확실성을 가중시킨다.
변호사의 결론은 이렇다. 대주주의 지분을 팔게 하느냐 마느냐는 개인의 문제처럼 보이지만, 그 결정이 내려지는 과정의 합리성과 투명성은 대한민국이라는 투자처에 대한 신뢰도 문제다. 충분한 논의 없이 설정된 선례는, 훨씬 큰 미래 산업에 영향을 미칠 수 있다.
마무리 — 문제 진단과 해법의 일치
가상자산 거래소에 해결해야 할 문제가 없다고 말하는 사람은 아무도 없다. 기능의 수직적 통합, 건전성 규제 부재, 전산 안전성, 영업행위 규제의 미비 — 이것들은 실재하는 문제이고 오래 미뤄온 숙제다. 그리고 디지털 자산 기본법이 이 문제들의 상당 부분을 다루게 될 것이라는 점도 사실이다.
그러나 이번 논의의 핵심 교훈은, “문제를 인식하는 것”과 “그 문제에 맞는 해법을 선택하는 것”은 별개의 작업이라는 것이다. 인과관계 화살표가 연결되지 않는 해법은 문제를 풀지 못하고, 동시에 다른 문제를 만들어낸다. 대주주 소유 지분 제한은 거래소가 안고 있는 구조적 문제들을 직접 해결하는 수단이 아닐 수 있으며, 오히려 창업 생태계와 투자 환경에 장기적인 상처를 남길 수 있다. 정부가 무엇이 정확히 문제인지 공개적으로 명확히 하고, 그 문제를 푸는 가장 적합한 규제 수단이 무엇인지에 대한 사회적 논의를 충분히 거친 후에 입법을 추진해야 한다는 것이 이 대담이 남기는 메시지다.
📚 출처 및 참고
| 구분 | 내용 |
|---|---|
| 원본 영상 | 친일파만큼 잘못했다? 가상자산 거래소 지분 팔라는 정부 |
| 채널 | 언더스탠딩 : 세상의 모든 지식 |
| 출연 | 김효봉 변호사 (법무법인 태평양) |
| 리포트 작성 | 2026-02-27 |
| 작성 방식 | YouTube 영상 STT 변환 후 에디팅 |
💬 본 리포트는 영상 내용을 바탕으로 재구성되었습니다. 정확한 내용은 원본 영상을 참조해 주세요.