공장 밀고 아파트 짓기 둔촌주공보다 어렵다
📺 원본 영상: 공장 밀고 아파트 짓기 둔촌주공보다 어렵다 (언더스탠딩 장순원 기자)
🎙️ 채널: 언더스탠딩 : 세상의 모든 지식
📅 정리 일자: 2026-07-28
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개요
이 영상은 서울의 주택 공급 문제를 해결할 후보지로 자주 거론되는 준공업지역을 다룬다. 겉으로 보면 낡은 공장과 저층 건물을 밀고 아파트를 지으면 될 것처럼 보이지만, 강연자는 실제로는 일반 재개발보다 훨씬 복잡한 제도와 이해관계가 얽혀 있다고 설명한다.
핵심 쟁점은 서울이 준공업지역을 계속 산업 기능의 공간으로 남겨둘 것인지, 아니면 주택난 완화를 위해 과감하게 주거지로 전환할 것인지에 있다. 이 선택이 늦어질수록 개발은 구호에 머물 가능성이 커지고, 주택 공급 효과 역시 단기 대책이 아니라 10년 이상을 바라봐야 하는 장기 과제가 된다.
서울 안에 아직 남아 있는 ‘공장 땅’이라는 역설
서울의 주택 공급을 늘리자는 논의가 나올 때마다 가장 먼저 부딪히는 질문은 “서울에 땅이 어디 있느냐”이다. 그런데 강연자는 이 질문에 대해, 완전히 빈 땅은 아니더라도 다시 볼 만한 땅이 있다고 말한다. 과거에는 서울 외곽이었지만 도시가 팽창하면서 이제는 사실상 도심 또는 인서울 입지가 된 공장지대, 즉 준공업지역이 그 대상이다.
준공업지역은 공장만 들어서는 순수 공업지역이 아니라 주거, 상업, 업무 기능이 보완적으로 섞여 있는 지역이다. 서울 전체 면적에서 차지하는 비중은 약 3%에 불과하지만, 그중 약 80%가 서남권에 몰려 있다고 설명된다. 문래동, 영등포 일대, 구로디지털단지 주변, 공구상가 밀집지, 성수동 일부가 대표적으로 언급된다.
강연자는 이 지역의 토지 이용이 이미 크게 변했다고 본다. 1970년대까지 서울의 준공업지역은 약 87제곱킬로미터 규모였지만, 지금은 약 20제곱킬로미터 수준으로 줄었다고 설명한다. 더구나 2021년 기준으로 준공업지역 내 건축물 가운데 실제 공장이나 창고 용도로 쓰이는 비중은 25%에도 못 미치고, 50% 이상은 이미 주거용으로 쓰이고 있다고 한다. 이 대목은 “공장지대”라는 이름과 실제 도시 사용 방식 사이의 간극을 보여준다.
02:32 - 서울 준공업지역의 토지 이용 현황과 공장·창고 용도 비중을 설명하는 구간
왜 준공업지역은 매번 주택 공급 후보가 되는가
준공업지역이 반복적으로 주목받는 이유는 단순하다. 법적으로 허용된 용적률에 비해 현재 사용 중인 용적률이 낮기 때문이다. 강연자는 준공업지역의 법정 용적률 한도가 400%인데, 현재 건물이 들어선 평균 용적률은 약 187% 수준이라고 설명한다. 숫자만 놓고 보면, 기존 저층 공장과 창고를 정비해 고밀 주거를 넣을 여지가 상당해 보인다.
또 하나의 이유는 상대적으로 낮은 토지 가치 인식이다. 일반적인 주거지나 상업지보다 낡고 위험해 보이는 공장지대라는 인식이 있기 때문에, 주택 공급을 늘릴 때 “여기를 활용해보자”는 아이디어가 반복해서 등장한다. 특히 문래동 철공소 밀집지처럼 지하철역과 가깝고 도심 접근성이 좋은 지역은 개발 압력이 더 커질 수밖에 없다.
04:27 - 문래동 등 준공업지역의 저층 공장·철공소 밀집 모습을 보여주며 정비 필요성을 설명하는 구간
그러나 이 지점에서 영상의 핵심 전환이 일어난다. 겉으로 보기에는 저층 건물이 많아 밀고 새로 짓기 쉬워 보이지만, 실제로는 준공업지역이라는 용도 자체가 개발의 발목을 잡는다. 이곳은 애초에 “공장 기능을 유지하라”는 정책적 목적이 담긴 땅이기 때문에, 일반 주거지역 재개발처럼 아파트만 가득 채우는 방식이 허용되지 않는다.
첫 번째 장벽은 산업시설 의무 설치 규정이다
강연자가 가장 먼저 짚은 제도적 장벽은 산업시설 의무 설치 규정이다. 준공업지역에서 기존 공장 비중이 일정 수준 이상이었던 곳을 정비할 경우, 공장을 밖으로 내보냈다고 해서 그 자리에 전부 아파트만 지을 수는 없다. 예컨대 해당 구역에서 공장 면적이 절반 이상이었다면, 새로 개발할 때 약 30% 정도는 지식산업센터 같은 산업시설을 넣어야 하는 식의 의무가 생긴다고 설명한다.
이 규정의 취지는 서울 안의 산업 기능과 일자리를 완전히 없애지 않겠다는 데 있다. 서울시는 제조업과 관련 일자리가 제공하는 경제적 기능을 고려할 수밖에 없고, 수도권에는 공장총량제라는 제약도 존재한다. 한 번 공장 부지를 주거·상업 용도로 바꾸면 서울이 보유한 공장 용량이 줄어들고, 이를 다시 늘리는 일은 쉽지 않다. 따라서 서울시 입장에서는 준공업지역의 산업적 명맥을 어느 정도 유지하려는 유인이 있다.
문제는 시장성이 따라오지 않는다는 점이다. 최근 지식산업센터는 지역과 입지에 따라 편차가 크고, 이미 공급이 많은 곳에서는 공실 부담이 적지 않다. 강연자는 문래동 4가 정비구역의 사례를 들며, 당초 지식산업센터를 약 4만 평 넣는 계획이 있었지만 주변 양평동 일대에도 지식산업센터가 많이 들어서 공실이 발생했고, 이 때문에 사업성이 흔들렸다고 설명한다. 아파트를 지으면 높은 분양가를 기대할 수 있지만, 지식산업센터를 의무적으로 넣으면 수익성이 낮아지고 시공사 참여도 어려워진다.
08:49 - 문래동 4가 정비구역에서 지식산업센터 4만 평 의무 설치와 공실 문제를 설명하는 구간
두 번째 장벽은 공장 세입자와 영세 토지주의 복잡한 이해관계다
준공업지역 개발이 일반 재개발보다 어려운 더 근본적인 이유는 이해관계자의 구성이다. 강연자에 따르면 이 지역에는 큰 땅을 가진 토지주만 있는 것이 아니라 평균 20평 안팎의 작은 땅을 가진 영세 토지주, 공장 건물을 빌려 쓰는 세입자, 장기간 같은 자리에서 영업해 온 제조업자들이 뒤섞여 있다. 단순히 집을 비우고 이주비를 받는 주거 세입자 문제와는 성격이 다르다.
공장 세입자에게 장소는 단순한 임대 공간이 아니라 생업의 기반이다. 기계를 옮기는 비용, 이전 기간의 영업 손실, 거래처와 숙련공 네트워크의 붕괴, 대체 부지 확보 문제가 모두 따라붙는다. 따라서 법적으로 명도 절차가 가능하다고 해도 현실에서 합의를 끌어내기는 매우 어렵다. 강연자는 이를 상가가 많은 지역의 재개발이 잘 진행되지 않는 이유와 비슷하다고 설명한다.
문래동 공장 밀집지의 경우 구청에 확인한 내용으로는 공장 운영자의 90% 이상이 세입자라고 한다. 이들은 수십 년 동안 같은 자리에서 일해 온 경우가 많기 때문에 상가건물 임대차보호법상 계약갱신요구권의 보호 기간을 이미 넘겼을 가능성이 크다. 법적 권리가 약하다고 해서 곧바로 내보낼 수 있는 것은 아니며, 실제 현장에서는 영업 손실 보상과 합의금 문제가 사업비를 크게 밀어 올린다.
월세 상승과 젠트리피케이션이 공장 생태계를 흔든다
강연자는 최근 문래동 일대에서 월세 상승이 공장 세입자들을 더 압박하고 있다고 설명한다. 2021~2022년 무렵 20평 기준 월세가 약 100만 원 수준이었다면, 최근 조사에서는 약 150만 원까지 올랐다고 한다. 이는 단순한 임대료 상승이 아니라, 공장지대가 카페나 상업시설로 전환되며 기존 제조업 생태계가 밀려나는 현상과 연결된다.
이 변화는 개발 논의를 더 복잡하게 만든다. 기존 공장 세입자는 법적 보호가 약하더라도 오랫동안 형성한 생업 기반 때문에 쉽게 떠나기 어렵고, 새로 들어온 상업 임차인은 오히려 계약갱신요구권 등 법적 보호를 받을 수 있다. 결국 개발 사업자는 오래된 공장 세입자와 새 상업 세입자 모두와 협상해야 하는 상황에 놓인다.
이 대목에서 준공업지역 개발은 단순한 부동산 사업이 아니라 도시 산업 구조를 어떻게 재편할 것인가의 문제로 바뀐다. 서울 안에 작은 제조업 네트워크를 남겨둘 것인지, 아니면 주택 공급과 상업 개발을 우선할 것인지가 정해지지 않으면, 현장에서는 매번 비용과 갈등만 누적될 수밖에 없다.
오세훈 시장 이후 완화된 용적률, 그러나 효과는 제한적이다
영상에서는 2024년 이후 서울시가 준공업지역 규제를 일부 완화하면서 정비사업이 탄력을 받기 시작했다고 설명한다. 과거에는 준공업지역에서 아파트를 지을 때 용적률이 대체로 250% 수준에 묶여 있었고, 이는 기존 200% 안팎의 아파트를 재건축하기에는 사업성이 충분하지 않은 조건이었다. 그러나 상한 용적률이 400%까지 올라가면서 일부 단지는 재건축 가능성이 커졌다.
대표 사례로 양평동 신동아아파트가 언급된다. 강연자에 따르면 이 단지는 용적률 규제 완화 이후 세대당 약 1억 원 정도 비용을 낮추는 효과가 발생했고, 사업성이 개선되면서 정비계획안이 통과되었다. 현재 계획대로라면 2029년 착공에 들어가 2032~2033년 무렵 실제 입주가 가능하다고 설명된다.
14:54 - 양평동 신동아아파트 사례에서 용적률 완화가 세대당 비용과 사업성에 미친 효과를 설명하는 구간
다만 이것은 영상 초반에 말한 “공장을 밀고 아파트를 짓는” 재개발과는 결이 다르다. 양평동 신동아아파트처럼 이미 주택지로 쓰이고 있던 곳은 지식산업센터를 새로 지을 필요도 없고, 공장 세입자의 대체 부지 문제도 상대적으로 작다. 결국 규제 완화로 속도가 붙는 곳은 주로 기존 주거지 재건축이고, 공장·주거·상업이 혼재된 준공업지역 재개발은 여전히 어렵다는 것이 강연자의 판단이다.
400% 용적률도 공짜는 아니다
준공업지역의 상한 용적률이 400%까지 올라갔다고 해서 모든 증가분이 조합이나 사업자의 몫이 되는 것은 아니다. 강연자는 기준용적률과 허용용적률까지는 장수명주택, 에너지 절약 설계 같은 조건을 충족하면 비교적 권리처럼 확보할 수 있지만, 250%에서 400%로 올라가는 구간은 공공기여가 필요하다고 설명한다.
특히 용적률 증가분의 상당 부분은 임대주택 공급 등으로 환수된다. 강연자는 증가분의 절반 정도를 임대주택으로 공급하면 그에 대응해 용적률 보너스를 받는 구조라고 풀어 설명한다. 쉽게 말해 400%까지 허용된다고 해서 민간이 전부 분양 수익으로 가져가는 것이 아니라, 늘어난 개발이익 중 상당 부분을 공공이 가져가는 방식이다.
17:23 - 기준용적률·허용용적률·상한용적률과 임대주택 공공기여 구조를 표로 설명하는 구간
이 구조는 공공성 확보라는 측면에서는 타당하지만, 사업성 관점에서는 또 하나의 제약이 된다. 지식산업센터 의무 설치, 공장 세입자 보상, 영업 손실 보전, 공공기여까지 겹치면 민간 사업자가 계산기를 두드렸을 때 남는 수익이 줄어든다. 강연자가 “말은 쉬운데 현장에서는 잘 작동하지 않는다”고 보는 이유가 여기에 있다.
중앙정부와 서울시의 시각 차이
영상 후반부의 중요한 쟁점은 중앙정부와 서울시의 접근 방식 차이다. 중앙정부 쪽에서는 도심의 저이용 부지를 적극 활용해야 하며, 준공업지역을 용도 전환해 주택 공급지로 활용하자는 아이디어가 나오는 것으로 설명된다. 이 관점에서는 “21세기 서울에 공장을 얼마나 남겨둘 필요가 있느냐”는 질문이 핵심이 된다.
반면 서울시는 준공업지역의 산업 기능을 완전히 포기하기 어렵다는 입장에 가깝다. 도시 일자리, 세수, 산업 생태계, 공장총량제 같은 요소를 고려하면 최소한의 산업시설 규제는 남겨야 한다는 것이다. 서울시가 용적률을 400%까지 완화하면서도 지식산업센터 등 산업시설 의무를 유지하는 이유도 여기에 있다.
또 다른 차이는 개발 주체에 대한 관점이다. 중앙정부는 LH나 SH 같은 공공이 땅을 확보해 공공임대주택 또는 공공주택을 공급하는 방식을 구상하는 듯한 뉘앙스가 있다고 강연자는 해석한다. 반면 서울시는 민간이 사업성을 계산해 움직일 수 있도록 규제를 풀어주는 쪽에 더 가깝다. 결국 공공주도냐 민간주도냐의 차이도 있지만, 그보다 더 본질적인 차이는 산업 기능을 얼마나 남길 것인가에 있다.
해외 사례가 보여주는 것은 ‘속도’가 아니라 ‘시간’이다
강연자는 서울시가 검토한 해외 사례로 일본 도쿄도 기타구 카미야 1초메 정비구역과 스페인 바르셀로나 22@ 혁신지구를 소개한다. 일본 사례는 저층 주거와 공장이 혼재된 지역을 정비하면서 주거와 산업을 분리하고, 남는 용적률을 다른 지역으로 이전하거나 재분배하는 방식을 활용한 것으로 설명된다. 이 과정에서 공공이 임시 거처를 마련해 공장 이전을 돕고, 주변 지역 재생을 촉진했다는 평가가 나온다.
22:52 - 일본 도쿄도 기타구 카미야 1초메 정비구역 사례에서 용적률 이전과 공공 개입 방식을 설명하는 구간
바르셀로나 22@ 혁신지구 사례는 더 장기적인 도시 재생의 성격이 강하다. 원래 방직 제조업이 있던 지역이 산업 쇠퇴를 겪었고, 1992년 올림픽을 계기로 도시 재생 필요성이 커졌다. 이후 토지주의 땅 중 약 30%를 공공에 제공하게 하고, 나머지 70%의 용적률을 높여 민간 개발이 가능하도록 하는 방식이 활용되었다고 설명된다.
24:09 - 바르셀로나 22@ 혁신지구 사례에서 토지 30% 공공 제공과 장기 도시재생 계획을 설명하는 구간
강연자가 이 사례에서 주목한 것은 제도 자체보다 시간의 길이다. 바르셀로나 사례는 2000년에 계획을 수립하고 2004년에 착공했으며, 20년 이상을 바라보는 장기 재생 계획으로 진행되었다. 공장과 주거가 혼재된 지역의 재생은 애초에 1~2년 안에 끝날 수 있는 사업이 아니며, 이해관계자 조율과 산업 재배치가 긴 시간을 요구한다. 이 점에서 준공업지역을 단기 주택 공급 카드처럼 다루는 것은 현실과 맞지 않는다.
준공업지역은 3~4년짜리 공급 대책이 될 수 없다
강연자는 준공업지역 개발이 집값을 단기간에 잡는 정책이 되기는 어렵다고 본다. 이미 정비계획이 상당히 진행된 양평동 신동아아파트조차 2029년에 착공해 2032~2033년에야 입주가 가능하다고 설명된다. 그렇다면 아직 초기 단계인 혼재 지역 재개발은 5년 안에 성과를 기대하기 어렵고, 현실적으로는 최소 10년 이상의 시간이 필요하다는 판단이 자연스럽다.
이 대목에서 영상은 부동산 정책의 구조적 문제로 확장된다. 재건축·재개발은 3~4년 안에 새 아파트를 공급하기 어렵지만, 그렇다고 지금 시작하지 않으면 5년 뒤에도 다시 같은 출발선에 서게 된다. 강연자는 정치권이 임기 내 성과가 보이는 대책을 선호하기 때문에 장기 공급 정책이 반복적으로 밀려난다고 비판한다.
서울의 유휴부지나 준공업지역을 활용하겠다는 발표가 반복되지만 실제 공급으로 이어지지 않는 이유도 이와 연결된다. 목록을 발표하는 것은 빠르지만, 토지 확보, 용도 전환, 보상, 이주, 인허가, 공공기여, 착공까지 이어지는 과정은 한 정부 임기 안에 끝나기 어렵다. 따라서 준공업지역 정책이 구호로 끝나지 않으려면 단기 성과가 아니라 릴레이식 장기 계획으로 설계되어야 한다.
핵심 딜레마는 공장 기능을 남길 것인가, 주택 공급을 우선할 것인가
영상의 결론은 비교적 명확하다. 준공업지역 개발이 어려운 이유는 기술적 절차가 부족해서가 아니라, 정책 목표가 충돌하기 때문이다. 서울이 공업적 기능과 제조업 일자리를 남기려 할수록 산업시설 의무와 세입자 보상 문제가 커지고, 그만큼 아파트 공급은 느려진다. 반대로 주택난 해소를 최우선으로 삼아 용도 전환을 과감히 추진하면 산업 기반을 포기하는 비용을 감수해야 한다.
강연자는 서울시가 공장지대 성격을 최소한이라도 남기려는 쪽에 가깝고, 중앙정부는 주택 공급을 더 우선하는 쪽으로 보인다고 정리한다. 이 차이가 해소되지 않으면 현장에서는 지식산업센터만 늘어나고, 공실 부담과 낮은 사업성이 다시 개발을 지연시키는 악순환이 생길 수 있다. 특히 민간에게 산업시설 설치, 임대주택 제공, 세입자 보상까지 모두 떠넘기는 구조라면 사업이 더뎌지는 것은 당연하다.
결국 준공업지역은 “숨겨진 서울의 주택 공급지”이면서 동시에 “서울 산업정책의 마지막 잔여 공간”이다. 이 둘 중 무엇을 우선할지 결정하지 않은 채 용적률만 조금씩 조정하면, 공급 효과는 제한적일 수밖에 없다. 필요한 것은 더 큰 구호가 아니라, 공장 이전과 보상, 공공기여 방식, 산업시설 수요, 장기 주거 공급 목표를 함께 묶은 실행 가능한 계획이다.
마무리 / 핵심 정리
준공업지역은 서울 주택 공급의 유력한 후보지처럼 보이지만, 실제로는 둔촌주공 같은 대규모 재건축보다 더 까다로운 측면이 있다. 낮은 용적률과 좋은 입지만 보면 개발 여력이 커 보이지만, 산업시설 의무 설치, 공장 세입자 보상, 지식산업센터 공실, 공공기여, 중앙정부와 서울시의 정책 차이가 동시에 얽혀 있기 때문이다.
이 영상의 가장 중요한 메시지는 준공업지역 개발을 단기 공급 대책으로 착각해서는 안 된다는 점이다. 공장과 주거가 섞인 도시 공간을 재편하는 일은 최소 10년 단위의 정책이며, 지금 시작해도 다음 정부나 다음 시장 때 성과가 나타날 가능성이 크다. 그러나 그렇기 때문에 더더욱 지금부터 방향을 정하고, 산업 기능을 얼마나 남길지와 주택 공급을 얼마나 우선할지에 대한 사회적 결정을 미뤄서는 안 된다.
📚 출처 및 참고
| 구분 | 내용 |
|---|---|
| 원본 영상 | 공장 밀고 아파트 짓기 둔촌주공보다 어렵다 (언더스탠딩 장순원 기자) |
| 채널 | 언더스탠딩 : 세상의 모든 지식 |
| 영상 길이 | 약 38분 19초 |
| 리포트 작성 | 2026-07-28 |
| 작성 방식 | YouTube 영상 STT 변환 후 에디팅 |
💬 본 리포트는 영상 내용을 바탕으로 재구성되었습니다. 정확한 내용은 원본 영상을 참조해 주세요.